非居民“来无影去无踪”，税收流失严重
据有关人士介绍，近年来，境外企业和个人来华承包工程和提供劳务的数量和规模增速很快。《2007中国国际收支报告》显示，2007年服务贸易进口同比增长29%，其中建筑服务同比增长高达43.3%。国家体育馆（鸟巢）、水立方、国家大剧院等著名建筑，就是由国外设计公司与中国的设计公司合作设计的。这些国外设计公司派员来华从事设计工作，就属于非居民企业在我国境内提供劳务，应按规定纳税。
国际税务司有关负责人介绍，国外企业参与著名工程的设计与施工，由于万人瞩目，税务机关容易监控，税收不容易流失。但大多数境外企业和个人来华承包工程和提供劳务由于隐蔽性强、流动快、时间短，他们拿了钱就走人，税务机关难以掌握情况，往往会造成税收流失。
数年前，国家税务总局接到审计署办公厅转来审计署驻某地特派员办公室的《简报》，反映某地机场在对外承包项目中的漏税问题，要求国家税务总局查处并反馈查处结果。经调查，该机场的航管项目中，所有的航管进口设备都是委托中国航空器材进出口总公司代理进口的，外国公司在提供部分航管设备的同时，还派员到中国负责这些设备的安装。按照我国税法规定，外国公司在中国境内承包工程项目、提供劳务，应在我国缴纳营业税；时间超过183天的，即在我国境内构成常设机构，应当在我国缴纳企业所得税；同时订立的合同协议还应当缴纳印花税；来华施工人员还应当缴纳个人所得税。但是，由于税务机关不掌握有关情况，该项目已经施工完毕，设备和劳务价款已经全部支付，相关税收全部漏缴。后来当地税务机关按照国家税务总局要求进行追缴，共补缴企业所得税和营业税327846元，而印花税、个人所得税以及滞纳金和罚款则未能完成追缴。
据国家税务总局统计，目前我国非居民企业数量大约2万户。2008年非居民企业缴纳各项税收384多亿元，其中外国企业常驻代表机构纳税70多亿元；外国企业在我国境内提供劳务、承包工程作业纳税7.4亿元；境内支付单位扣缴股息、红利、租金、特许权使用费等所得的企业所得税约为174亿元。
国际税务司有关负责人指出，非居民在中国境内承包工程作业和提供劳务的税务管理，是国际税务事项管理的重要组成部分，也是目前管理难度较大的一项工作。主要原因是相当数量在中国境内承包工程作业和提供劳务项目的非居民不办理税务登记和申报纳税，税务机关难以及时掌握承包工程和劳务项目有关的信息，代扣代缴税款难以落实，导致非居民承包工程作业和提供劳务所涉及的企业所得税、营业税、增值税、个人所得税和印花税等各税流失较为严重。对于非居民税源，即使税务机关在检查中发现漏洞，纳税人也可能已经离境，税款难以追缴。
税源监控，构筑第一道防线
我国加入WTO已有8年，目前我国服务贸易领域已经大部分对外国企业开放，并在逐步落实我国加入国际货币基金组织协定的承诺，进一步完善服务贸易售付汇政策和办理程序，朝着便利贸易和促进开放的方向发展。国际税务司有关负责人告诉记者，随着贸易的便利化和对外开放领域的扩大，外国企业在我国境内提供劳务、承包工程作业的项目越来越多，加强对服务贸易，尤其是承包工程作业和提供劳务的税收管理刻不容缓。为此，国家税务总局制定了《办法》。
《办法》根据国家税务总局提出的税收精细化、科学化和专业化管理思路，结合非居民税收管理的特点，从加强税源监控、规范纳税申报、强化专业管理等方面全方位规范了非居民承包工程和提供劳务的税收管理，构筑起防范税收流失的第一道防线。
在加强税源监控方面，《办法》建立了登记备案管理制度，明确了项目税务登记和扣缴登记义务。《办法》规定非居民企业在中国境内承包工程作业或提供劳务的，应当自项目合同或协议签订之日起30日内，向项目所在地主管税务机关办理税务登记手续；依照法律、行政法规规定负有税款扣缴义务的境内机构和个人，应当自扣缴义务发生之日起30日内，向所在地主管税务机关办理扣缴税款登记手续；境内机构和个人向非居民发包工程作业或劳务项目的，应当自项目合同签订之日起30日内，向主管税务机关报送《境内机构和个人发包工程作业或劳务项目报告表》。
《办法》建立了境内机构和个人项目合同和付款凭证报告制度。规定境内机构和个人向非居民发包工程作业或劳务项目，从境外取得的与项目款项支付有关的发票和其他付款凭证，应在自取得之日起30日内向所在地主管税务机关报送《非居民项目合同款项支付情况报告表》。
国际税务司有关负责人认为，非居民大多数在中国境内没有设立机构，具有承包工程工期短、流动性大的特点，因此从源头上进行控管非常重要。而非居民承包工程作业的发包方、劳务受让方和款项支付人，一般是中国境内机构和个人，《办法》规定其有履行项目合同报告和付款凭证报告的义务，以便税务机关及时了解项目开工和进度等情况，在发包方、劳务受让方或款项支付人向境外支付款项前及时掌握税源。
在规范纳税申报方面，《办法》规定，非居民企业在中国境内承包工程作业或提供劳务项目的，企业所得税按纳税年度计算、分季预缴，年终汇算清缴，并在工程项目完工或劳务合同履行完毕后结清税款。
国际税务司有关负责人指出，要求非居民自行纳税申报，是我国税法确立的基本原则，也是纳税人的法定义务。目前在境内设立机构场所的非居民纳税人主动申报的情形仍不够理想，为了提高非居民的税法遵从度，提高征收率，必须增强非居民自行申报的意识和纳税申报管理。因此，《办法》对纳税申报义务、期限、地点、征收方式、资料提供等方面都作出了详细的规定，便于纳税人掌握和税务机关的实际操作。
对于非居民承包工程和提供劳务取得的收入是否征税，除按照所得税法规定以外，还必须按照与相关国家（地区）的税收协定（税收安排）判断是否构成常设机构，如果在中国境内不构成常设机构，其来源于中国境内的经营所得就不征税。为防止税收协定滥用，《办法》把享受协定待遇与申报规定相结合。规定无论是否享受协定待遇，非居民都得申报，同时提交享受协定待遇报告表，否则先按照国内法缴纳税款。同时，税务机关要对非居民提交的享受税收协定待遇报告进行审核，一经发现作假就追缴税款。
有关专家认为，过去造成非居民企业税收流失的关键因素，是税务机关不掌握有关税源情况，难以及时征收税款。《办法》建立起登记备案管理制度，明确了非居民企业负有办理税务登记的义务，向非居民发包工程作业或劳务项目的境内机构和个人负有报告义务，不履行义务就会受到罚款等行政处罚，实际上是赋予了税务机关了解、掌握有关税源情况的手段。
源泉扣缴，构筑第二道防线
国际税务司有关负责人指出，非居民企业承包工程作业和提供劳务持续时间不满一年的情形比较普遍，非居民企业办理税务登记和主动申报纳税的意识还不强，因此强化非居民项目款项支付人的源泉扣缴责任在实际工作中非常必要。为便于操作，《办法》还引入了营业税、增值税中的相关规定，并明确了一些关键概念，如经营机构等，使纳税申报和扣缴义务两种征收方式形成有效的衔接。通过强化源泉扣缴，构筑起了防范非居民税收流失的第二道防线。
《办法》规定，依照法律、行政法规规定负有税款扣缴义务的境内机构和个人，应当自扣缴义务发生之日起30日内，向所在地主管税务机关办理扣缴税款登记手续。
国际税务司有关负责人对上述规定做了解释。《企业所得税法》及其实施条例对非居民专门规定了源泉扣缴制度。《企业所得税法》规定，对非居民企业在中国境内取得工程作业和劳务所得应缴纳的所得税，税务机关可以指定工程价款或者劳务费的支付人为扣缴义务人。《企业所得税法实施条例》具体规定了指定扣缴义务人的情形：预计工程作业或者提供劳务期限不足一个纳税年度，且有证据表明不履行纳税义务的；没有办理税务登记或者临时税务登记，且未委托中国境内的代理人履行纳税义务的；未按照规定期限办理企业所得税纳税申报或者预缴申报的。
如果指定的扣缴义务人不履行扣缴义务，按《税收征管法》的规定，将受到如下处罚：由税务机关向纳税人追缴税款，对扣缴义务人处应扣未扣、应收未收税款百分之五十以上三倍以下的罚款。
有关专家认为，《企业所得税法》对非居民税收特别规定了指定扣缴义务人制度，并对扣缴义务人不履行义务设定了很重的处罚措施，目的就是要促使扣缴义务人积极履行义务，防止非居民税收流失。
