德国是世界上最早建立现代社会保险制度的国家之一。①1883年，德国制定了世界上第一部《疾病保险法》，1884年出台了《工伤事故保险法》，1889年出台了《老年和残障社会保险法》，至此，德国现代社会保险制度初具雏形。1911年德国将上述三部法律进行合并，颁布了《帝国保险法》，成为现代社会保险制度的诞生地。十九世纪八十年代至今，德国社会保险制度历经一百多年的发展，经过初步建立、持续完善、快速发展、统一融合和深化改革五个发展阶段，已经构建了较为完备的社会保险制度体系。中德两国均为制造业大国，都面临经济全球化、贸易单边主义和人口老龄化等带来的挑战，德国社会保险制度建设和征收管理方面的经验非常值得我国学习和借鉴。
一、德国社会保险制度的主要内容
社会保险制度创立之初，德国社会保险的覆盖范围仅限于受雇佣的劳动者，目前已经扩大到一切受雇人员和个体劳动者（邓大松，2015）。现行德国社会保险制度主要包括养老保险、医疗保险、工伤事故保险、失业保险和长期护理保险五个险种。
（一）养老保险
养老保险是德国社会保险制度中设立较早的险种之一。1889年颁布的《老年和残障社会保险法》奠定了德国养老保险设立初期的制度基础，1911年颁布的《帝国保险法》将伤残及老年保险法纳入养老保险保障范围。东西德统一后，德国政府对法定退休金保险制度进行了重新制定，并写入了《社会保险法典》。德国养老保险制度主要有两个方面的作用：一是为老年参保人提供必要的经济来源；二是为丧失工作能力的参保人提供基本生活保障。
（二）医疗保险
早在1883年，德国就创立了最早的医疗保险制度。目前，德国法定医疗保险覆盖全国约90％的人口。德国政府也允许缴费人投保私人医疗保险，收入超过法定标准的参保人可以自行选择投保私人医疗保险或法定健康医疗保险。
（三）工伤事故保险
德国1871年制定的《帝国强制责任法》，要求特定行业企业对雇员的职业伤害承担生活保障等私法上的责任。1884年出台的《工伤事故保险法》将职业伤害的私法责任进一步上升到了国家的公法责任的高度，即以国家的力量介入职业伤害领域，凡发生工伤意外事故的雇员拥有向国家请求保障的权利。1997年，工伤事故保险被正式写入《社会保险法典》。
（四）失业保险
第一次世界大战后，德国经济受到重创，大批士兵返乡工作造成的大规模失业使经济情况雪上加霜。为安抚失业群体，稳定战后局势，德国政府出台相关法律，规定地方政府有责任和义务照顾失业者，并建立了失业保险制度。1927年，通过社会保险的方式为失业贫民提供生活保障的失业保险被正式纳入社会保险体系，并于1997年被正式写入《社会保险法典》。
（五）长期护理保险
德国1994年颁布了《长期护理保险法案》，与医疗保险互为补充，法定医疗保险的被保险人同时也是长期护理保险的被保险人。此外，德国还建立了企业破产福利险、职工生病或生育工资补贴等补充社会保险制度。
二、中德社会发展情况和社会保险制度比较分析
（一）社会经济发展情况比较
1.人口结构比较。中德两国都已步入老龄化社会，都存在领取人群逐年扩大、抚养比逐年降低、社保压力持续加大等问题。目前，德国人口老龄化程度已跃居全球第二，仅次于日本，65岁以上人口占全国人口总数的20％以上，被联合国称为“超级老”国度。低出生率和高寿命增加了德国人口老龄化压力，人口结构面临双向恶化。我国2018年60岁以上人口所占比重已经达到17.88%，65岁以上人口比重达到11.94%，是世界上唯一一个老年人口超亿人的国家（胡晓义，2018）。
2.经济发展情况比较。当前，中德两国都面临经济发展速度放缓、经济下行压力加大、社保基金支付不可持续、财政负担较重等问题。德国经济高度发达，是欧洲最大的经济体，GDP总量排名世界前列。然而近年来，德国经济面临私人消费疲软、工业生产下滑、英国“脱欧”、民粹主义崛起、全球经济放缓和贸易保护主义重燃等国内外因素带来的困难和挑战，经济增速明显放缓。2018年德国经济总量超过4万亿美元，但同比增幅仅为1.5%，低于2017年的2.2%。改革开放以来，我国经济快速发展，已经超过日本成为世界第二大经济体。2018年，我国经济总量突破13万亿美元，同比增幅6.6%，但人均GDP不到1万美元，存在“未富先老”的问题。同时，我国经济不仅面临下行压力不断加大、消费增速减慢、有效投资增长乏力、区域发展不平衡、经济转型阵痛凸显等自身发展过程中产生的困难和问题，世界经济增速放缓、保护主义和单边主义加剧、国际大宗商品价格大幅波动等外部输入性风险也可能为我国经济发展带来阻碍。
3.立法情况比较。德国社会保险法律体系较为健全完备，稳定性较强，条文严谨，内容系统，社会遵从度高。但存在出台前的论证时间较长，法律制定效率较低的问题。德国社会保险法律法规既包含《社会保险法典》这一社会保障的根本大法，也包含了用以规范社会保险各险种的专门法规，确保德国社会保险制度发展有章可循、有法可依。《社会保险法典》包含四百余条法律条文，对社会保险缴费的截止日期、义务范围、处罚和审计等与社会保险征管相关的问题作出了明确的规定，违反法律法规必须承担相应的法律责任。我国在2011年7月1日正式实施的《中华人民共和国社会保险法》对缴费、支付、基金运作、监管和惩处等作出了明确规定。我国社会保险立法时间较短，各项配套制度尚不够健全，需要进一步在实践中加以修改完善。
（二）社会保险制度比较
1.制度设计理念比较。德国社会保险制度设计以问题为导向，立足于解决社会主要矛盾，达到稳定政权的目的。因此，每个险种的建立都是一次制度创新。为应对世界经济危机造成的失业率上升问题，德国1927年通过了《失业保险法》。又在1994年建立了长期护理保险制度，以缓解人口老龄化问题给社会保险制度带来的困难和挑战。我国的社会保险制度是在以公有制经济为基础、由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨、生产力水平较低的背景下建立和发展起来的，社会保险制度建设大多直接借鉴西方国家做法，缺少对本国社会保险收入、支出和负担等的精确测算和精准分析，缺少制度创新。
2.保障机制比较。德国政府鼓励“社会保险社会办”，积极引入市场机制使其渗透到德国社会保险制度的各个领域，通过政府与市场的良性合作建立起了多支柱、多层次的社会保险体系。以养老保险体系为例，德国养老保险的保障模式可以概括为法定养老保险、企业养老保险和私人养老保险三大支柱，以法定养老保险为主，企业养老保险和私人养老保险是法定养老保险的补充和辅助。但是近年来，面对经济增长低速化、人口老龄化和贸易保护主义的压力，为应对社保缴费不断提高、政府福利支出连年攀升的问题，德国联邦政府在大力推行改革以控制不断上涨的法定养老保险支出的同时，开始以补贴和税收优惠的方式大力推广企业养老保险和私人养老保险，养老保险体系三足鼎立的局面正在形成。计划经济时期我国社会保险制度具有国家负责、单位(集体)包办、板块结构、封闭运行等特征，强调集体责任，以城市为中心形成了计划经济时期特有的“政府办企业，企业办社会”的现象。经过四十多年的改革与发展，我国已初步建立起了与市场经济和社会发展相适应的新型社会保险制度体系。我国养老保险体系以基本养老保险为主，以补充养老保险为辅，探索实施第三支柱养老保险制度，呈现出政府主导、责任分担、社会化、多层次的特征（胡晓义，2012）。
3.险种设计比较。中德两国社会保险险种设计大同小异。德国社会保险制度包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤事故保险、长期护理保险五个险种，中国社会保险制度则由养老保险、医疗保险、生育保险、失业保险、工伤保险五个险种组成。
4.征管方式比较。
（1）在费用分摊方面，德国采用企业与员工均摊缴费的方式，规定社会保险费由企业和员工各承担50%。我国采用企业承担多、员工承担少的分摊方式。以养老保险为例，目前我国企业养老保险费率为16%，员工养老保险费率为8%。社保费用负担均摊有利于激发个人自主性、减轻企业负担和提高财政可持续性，但需要一个循序渐进的长期过程。
（2）在资金筹集方式上，德国采用现收现付制的资金筹集方式，即政府根据一年或一定时期内的社会保障经费支出需要，确定社会保障缴纳比例，本期征收，本期使用，当期收支基本保持平衡，不用作日后社会保险经费支出的储备资金。我国采用统账结合的资金筹集方式，即现收现付制的社会统筹和完全积累制的个人账户相结合模式。这种筹资方式对相关制度设计和征收管理水平提出了较高的质量要求。科学合理的制度设计和便捷高效的征收管理才能确保社会保险基金在保值增值的条件下平稳运行。
（3）在待遇支付方面，德国、中国都采用由雇员、雇主和国家三方共同承担社会保险费的投保资助型社会保险模式，强调权利义务对等，社会保险的给付与雇员的收入和社会保险缴费情况直接挂钩。不同的是，德国社会保险费的给付直接与个人的缴费情况相挂钩，严格执行多缴多享，少缴少享，每年按时将个人缴费情况和未来养老金领取预期等信息反馈给缴费人。我国养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，但存在待遇制度设计复杂、缴费信息透明度较低的问题，参保人难以及时了解现有缴费情况和到退休时能够获得的预期收益，难以从现有制度体系获得明确的未来预期，可能影响部分缴费人的参保积极性。
（4）在待遇共享方面，德国社会保险制度实行家庭共享模式，即一个家庭中参加工作的人缴纳社会保险费用后，缴费人本人、无收入或微收入的配偶和子女也能享受医疗保险、长期护理保险等社会保险制度提供的保障。德国社会保险制度的家庭共享模式是由德国家庭的工作模式决定的，即大多数德国家庭倾向于只让父母双方其中一方出去工作。我国社会保险制度采取的是“个人投保，个人享受”的模式，与我国大多数家庭是双职工的现状有关。笔者认为，除广大的农村居民外，社保家庭成员共享的制度设计并不适合我国社会发展现况。
（5）在财政补助方面，德国政府承担相对有限的兜底责任。现收现付的资金筹集制度有利于在社保基金收支缺口较大的情况下实现精算平衡，即可采用调高费率、调低保障待遇和水平等方式弥补收支赤字，财政直接补贴只是最后的兜底方式。我国社会保险制度很难采用调高费率、调低保障待遇和水平等方式弥补缺口，政府承担的兜底责任相对较大。
（三）征缴模式比较
1.征收主体比较。德国社会组织承担了主要征收职责。除工伤事故保险由专门机构征收外，包括养老、失业在内的各项社会保险缴费均由医疗保险公司等经办机构负责征收。我国社会保险费的征收正在由税务机关和社保经办机构征收的二元征收模式逐步向税务机关统一征收模式转变，具有信息共享程度较高的特点，有利于提高征缴效率。
2.缴费负担比较。德国采取企业和员工均摊缴费的方式，企业和员工养老保险缴费比例均为9.3%，合计费率为18.6%；医疗保险费率均为7.3%，合计费率为14.6%；企业和员工失业保险费率均为1.25%，合计2.5%。我国企业养老保险费率降至16%，员工费率为8%，合计为24%；医疗保险企业费率为6%～8%，个人费率为2%；生育保险费率为0.5%～1％，全部由企业承担；失业保险企业费率为0.5%或0.7%，员工费率为0.5%或0.3％，合计费率为1%。我国医疗保险的单位缴费负担与德国相近，但个人负担部分比德国少，因此养老保险总缴费负担比德国轻；失业保险的企业、员工及总体缴费负担均比德国要轻。中德两国的工伤保险缴费均完全由企业承担，实行行业差别费率和企业浮动费率，故在此不作比较。总体上看，德国企业社保负担率低于我国，但个人社保负担率明显高于我国。我国养老保险的企业单位负担及总体缴费负担都明显重于德国，但个人缴费名义负担略轻。德国社会保险制度的几大险种具有个人负担与企业负担对等的特点，缴费负担和保障程度都在可接受范围内，各方满意度较高。我国企业缴费负担重于个人，整体保障水平和各方满意度仍有提升空间。
三、德国社会保险制度及征收管理对我国的启示
（一）制度方面的启示
1.注重制度创新。德国医疗保险、失业保险等制度的建立，都是针对国家治理中遇到的新问题而进行的制度创新。医疗保险制度的建立是为了提升工人的社会待遇，避免工人革命，维护社会稳定；失业保险制度的建立是为了解决经济危机造成的失业率大幅上升的问题。德国社会保险制度的发展历程是根据社会经济发展情况对相关制度进行调整和创新的历程。实践证明，这些制度创新都收到了很好的效果。
2.强调顶层设计。德国社会保险制度设计论证时间较长，制度设计较为全面细致地考虑到了社会保险发展过程中可能面临的各类问题。以养老保险和医疗保险为代表的社会保险制度体系在超过百年的发展过程中一直较为稳定，没有进行过较大幅度的调整。德国民众对社会保险制度的相关内容和能够获得的保障和收益拥有十分明确的预期。社会保险政策的稳定有利于提升政府公信力和延续政策的生命力。
3.政策规范统一。德国实行的养老、医疗、失业、工伤和长期护理五项社会保险，不但缴费基数统一，相关征缴政策也较为一致。由于政策统一规范，保持了较高的征管效率。反之，政策不统一带来的问题，很难通过征管来解决。
4.及早应对人口老龄化问题。早在二十多年前，德国政府就为应对老龄化问题建立了长期护理险制度，为老年人能够及时得到有效的护理提供了法律和制度保障。
（二）征管方面的启示
1.兼顾公平效率。德国社会保险制度和征管既注重激励共赢的理念、兼顾公平和效率，也充分考虑了缴费人在社保缴费过程中的博弈策略，在确保政策实施不打折扣的同时，也体现了人文关怀。德国政府在提供失业保险为失业群体提供生活保障的同时，也注重通过出台《劳动促进法》鼓励失业群体再就业等配套措施调动各方积极性，缓解失业保险保障压力。
2.及时公开信息。德国社会保险经办机构每年向缴费人寄送一份社会保险费缴纳情况清单，帮助缴费人清楚地了解到每月缴纳的社会保险数额、累计缴纳的社会保险数额、退休时的预期收益等缴费信息。及时公开缴费信息既有利于保护缴费人的知情权，也能通过帮助缴费人了解预期收益等方式帮助缴费人了解社会保险的优越性，提高参与社会保险的积极性和遵从度。
3.征管部门职责清晰。德国法律对负责征收和管理社会保险费、监督社会保险制度运行的职能部门和机构作出了非常明确的规定。社会保险费由医疗保险经办机构统一征收，由行业主管部门负责使用和管理，审计监督工作由养老保险机构负责。清晰的职责划分和健全的监督机制有利于保证社会保险制度执行有力，各部门配合流畅高效，为缴费人提供持续稳定的制度保障。
四、完善我国社会保险制度和征管的建议
（一）制度建设层面
1.加强社会保险制度顶层设计。相关部门应当积极加强社会保险制度顶层设计，按照党的十九大报告提出的“兜底线、织密网、建机制”的要求，全面规划设计覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障制度体系。应当在摸清我国社会保险制度发展情况的基础上，充分考虑地方政府、企业和个人缴费人博弈心理，明确提出改革完善社会保险制度的目标和步骤，并据此制定科学合理的实施方案。
2.合理确定社会保险保障水平。我国人口众多、国土面积广，但人均可支配资源较少，建设全覆盖的社会保险制度对国力和财力提出了较高的要求，因此目前社会保险制度的保障水平不宜过高。建议引入社保基金精算平衡理念，探索我国在财政、企业、个人之间建立科学的社保预算模式，合理确定保障水平，构建科学、合理、可持续的社会保险制度体系。需要指出的是，作为高福利国家，德国社会保险保障水平并不是很高，其养老保险替代率①仅维持在55%左右。
3.创新制度内容。针对人口老龄化严重的问题，相关部门可借鉴德国做法，探索建立护理保险制度，为符合条件的老年人得到有效护理提供基本保障。
（二）征收管理层面
1.明确各部门工作职责。社会保险费征管涉及到财政、人社、医保等多个部门。各部门既要明确各自职责，也要做好工作衔接。相关部门应当以社会保险征管体制改革为契机，进一步明确各部门具体职责，确保各部门既能各司其职，也能高效协作，逐步建立健全“税务征收、社保发放、财政管理和审计监督”的社会保险费管理体制，推动社会综合治费体系建设。
2.提高缴费信息公开透明度。相关部门应当积极利用多种渠道加强社会保险制度相关政策宣传，做到政策信息公开透明的同时，也应及时向缴费人反馈累计缴费数额及待遇享受等相关情况，帮助纳税人及时了解社会保险缴费信息，在充分尊重和保障缴费人知情权的同时，进一步激发公民参保热情，提升缴费遵从度。
3.构建社会保险共治格局。社会保险事业的健康发展需要全社会共同努力，需要构建社会共治格局。各级政府和相关部门应当积极建立健全综合协调机制、征收反馈制度、定期对账制度、部门协商制度、联席会议制度等制度机制，及时协调解决社会保险征管工作中存在的问题，为征管工作提供制度支撑。
