增加了出让集体土地使用权、地上的建筑物及其附着物，或以集体土地使用权、地上的建筑物及其附着物作价出资、入股。通过上述调整，将出让、转让集体土地使用权、地上的建筑物及其附着物（即转移集体房地产）纳入到土地增值税征收范围，其目的是使土地增值税制度与建立土地增值收益分配机制和城乡统一建设用地市场的土地制度改革相衔接。
日前，财政部和国家税务总局发布了《土地增值税法（征求意见稿）》，向社会公开征求意见。与《土地增值税暂行条例》相比，《征求意见稿》在保持税制基本框架和税负水平总体不变的同时，也结合税种的实际运行和经济社会形势变化对征税范围、税收优惠、征管制度等进行了修改和完善，使得土地增值税制度更为优化，征管执法的刚性得以增强，有利于更好地发挥其筹集收入和调节土地增值收益分配的作用。
扩大征税范围，对集体房地产转移进行征收
《征求意见稿》对征税范围进行了调整，一是将“转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物”扩展为“转让土地使用权、地上的建筑物及其附着物”；二是增加了出让集体土地使用权、地上的建筑物及其附着物，或以集体土地使用权、地上的建筑物及其附着物作价出资、入股。通过上述调整，将出让、转让集体土地使用权、地上的建筑物及其附着物（即转移集体房地产）纳入到土地增值税征收范围，其目的是使土地增值税制度与建立土地增值收益分配机制和城乡统一建设用地市场的土地制度改革相衔接。考虑到在集体建设用地入市试点地区已征收了土地增值收益调节金，在将转移集体房地产纳入土地增值税征税范围后，也将相应取消土地增值收益调节金，避免对土地增值收益的双重调节。此外，由于在征税范围中增加了出让集体土地使用权、地上的建筑物及其附着物，因而相应将征税对象由“转让房地产”调整为“转移房地产”。
调整税收优惠政策，增加对地方减免税的授权
在延续《暂行条例》“因国家建设需要依法征收、收回的房地产免征土地增值税”规定的基础上，结合现行税收优惠政策的实施情况，增加了对建造增值额未超过扣除项目金额20%的保障性住房的免税政策，鼓励保障房建设和建立多渠道住房供应体系，并授权国务院根据国民经济和社会发展需要规定减免税情形，这将有助于后续继续制定有关个人住房、企业改制重组等土地增值税政策。同时，考虑到土地增值税作为地方税，从下放税权和促进地方因地制宜的角度，增加了授权地方政府结合本地实际决定减征或是免征的情形，包括建造增值率低于20%的普通住宅，房地产市场较不发达、地价水平较低地区的纳税人转移集体房地产。
明确“依法核定”规定，调整核定情形
将《暂行条例》的“对三种情形按照房地产评估价格计算征收”规定，调整为“对三种情形依法核定成交价格、扣除金额”。具体看，在保留了“隐瞒、虚报房地产成交价格的”和“提供扣除项目金额不实的”前二种情形的同时，将第三种情形“转让房地产的成交价格低于房地产评估价格，又无正当理由的”调整为“转让房地产的成交价格明显偏低，又无正当理由的”。调整后的第三种情形与《税收征管法》第三十五条的“纳税人申报的计税依据明显偏低，又无正当理由的”第六款规定保持了一致。
规范预缴和清算，明确纳税人责任
在继续实施房地产开发项目预缴清算制度的基础上，结合实践情况调整了相关规定。一是将清算审核制度调整为自行清算制度。即根据税务系统深化“放管服”改革的要求，将税务机关根据纳税人提供资料进行清算审核的制度，调整为从事房地产开发的纳税人在符合条件要求时自行完成清算、缴纳税款和申请退税。二是统一了房地产清算条件。将原《土地增值税清算管理规程》中规定的“纳税人应清算”和“税务机关可要求清算”的7个条件统一合并为“纳税人应清算”的6个条件，条件的具体内容没有调整，但从事房地产开发纳税人的自行完成清算的义务和责任更为明确。通过税收法律进行规定，增强了清算的强制性，这有助于解决土地增值税征管中存在的房地产开发商通过拖延清算来延迟纳税的征管漏洞和争议，如2013年央视报道的房地产开发商“欠缴3.8万亿土地增值税”问题。
此外，《征求意见稿》还明确了纳税义务发生时间、调整了申报纳税期限，并强化部门配合、建立协作机制。
对《征求意见稿》的主要意见和建议
建议保留土地增值税的立法目的。《征求意见稿》中没有保留《暂行条例》中“为了规范土地、房地产市场交易秩序，合理调节土地增值收益，维护国家权益，制定本条例。”的立法目的。缺少立法目的是税收立法过程中提出意见较多的地方，目前除环境保护税、耕地占用税等调节性税种外，土地增值税也是我国税收法律法规中不多的标明立法目的的税种之一。土地增值税实施25年的过程中出现过“存废”之争，不乏有房地产开发已无暴利需要调节、建议废止的声音。既然此次立法将土地增值税保留下来，意味着现阶段依然存在着对土地增值收益进行调节的需要，包括对新纳入征税范围的转移集体房地产建立土地增值收益分配机制。因此，建议在法中保留其“合理调节土地增值收益和规范土地、房地产市场健康发展”的立法目的。
建议规范部分条款的表述。《征求意见稿》第十二条第二款规定：“房地产市场较不发达、地价水平较低地区的纳税人出让集体土地使用权、地上的建筑物及其附着物，或以集体土地使用权、地上的建筑物及其附着物作价出资、入股的。”第九条第三款规定：“转让房地产的成交价格明显偏低，又无正当理由的。”其中，有关“房地产市场较不发达、地价水平较低地区”和“转让房地产的成交价格明显偏低”的表述，在具体标准和范围上不够清楚，也缺乏可操作性。尽管这样规定是考虑到房地产市场和价格水平的变动，在具体确定上存在难度。但这种表述影响税法的权威性，应在法中给予更为明确的界定。
建议规范地方授权规定。《征求意见稿》第十二条对地方减免税授权的表述为：“省、自治区、直辖市人民政府可以决定对下列情形减征或者免征土地增值税，并报同级人民代表大会常务委员会备案”。按照税收法定原则，地方税收立法权应当由地方人大行使，不得由地方政府来行使。建议将其修改为：省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会可以决定对下列情形减征或者免征土地增值税，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。（作者系中国财政科学研究院公共收入研究中心研究员）
