2019年上半年，习近平总书记在十余次重要会议及调研期间就推动“高质量发展”作了重要论述。2019年7月30日，在中央政治局会议上，习近平总书记再次强调“打好三大攻坚战，适时适度实施宏观政策逆周期调节，有力推动高质量发展”。由此可见，高质量发展是我国当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。
党的十八大以来，党和国家领导经济工作的理念、思想和战略发生了重大调整，其中，作为经济工作理念思想和战略调整主线的宏观调控体系，变化尤为深刻。新时代宏观调控内涵更加丰富、手段更加多样、面临的国际国内环境更加复杂，市场对宏观调控政策的敏感度和预期更高，减税降费政策的深化和目标导向的变化正好契合了宏观调控和宏观经济政策的新时代意义，为高质量发展注入了强劲动力。从国内方面看，自2013年开始，减税降费的政策主线从“稳定宏观税负”转换为“降低宏观税负”，2016年随着供给侧结构性改革的实施，减税降费在“降成本”方面的政策目标开始凸显。新常态下，为保持相对平稳的经济增速，根本上还需要企业的转型升级和良好的市场环境。因此，减税降费的政策目标不再仅限于传统意义上的扩大需求，而转向“降成本”，以有效引导市场预期、提升企业和市场活力。从国际减税浪潮看，过去二十年里欧洲国家在递进式推进减税，2018年1月1日美国特朗普政府颁布实施的《减税与就业法案》，将全球减税推向高潮。此次美国税改，普遍认为其以增加个人所得税包容性、降低实体部门税负、防止税基侵蚀为重要特点，在简化税制、降低税率、吸引投资回流、打击国际偷逃税和避税方面，取得重要进展。短期内，美国税改对其国内经济的提振效应非常明显，从而加大了我国的国际竞争压力，中长期还可能影响全球产业格局。综观国际国内形势，减税降费成为“重大改革举措和宏观调控的‘当头炮’”是一种必然选择。持续深化落实减税降费政策，对于激发市场主体活力、进一步完善税制、推动产业结构转型升级、促进经济结构调整等意义重大。
二、减税降费与中国经济高质量发展趋势的契合
党的十九大作出了“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”这一历史性论断。高质量发展的内涵和维度都要求提高产品和服务质量，提升产业价值链迈向中高端，提高全要素生产率。在当前阶段，高质量发展的主要任务是质量追赶，主要途径是结构优化，主要动力是创新驱动。2019年的减税降费政策以重点降低制造业和小微企业税收负担为主，普惠性减税与结构性减税并举。国家税务总局公布的2019年上半年减税降费数据显示，2019年上半年全国累计新增减税降费11709亿元，其中减税10387亿元。分政策看，新增减税主要包括：增值税改革减税4369亿元，小微企业普惠性政策减税1164亿元，个人所得税两步改革叠加减税3077亿元。减税降费政策的持续落地与政策效应的不断显现，有效减轻了企业负担，激发了市场活力，缓解经济下行压力，助力经济在合理区间运行，推动经济高质量发展。
（一）减税降费助推投资驱动转向消费驱动
我国经济增长速度进入中高速阶段后，经济总量已居世界第二。自2010年我国进入中等收入国家行列后，近十年来，社会生产力水平稳步攀升。2018年中国工业增加值首次超过30万亿元人民币，继续保持全球第一，制造业增加值4万亿美元，接近于美国的两倍，占国内GDP比重达到29.4%。经过前期生产力的迅猛扩张后，当前我国高质量发展阶段的主要任务是填补产品质量以及生产效率等缺口，激发经济发展的潜在动力，减少经济增长波动，提升最终消费水平。这一过程也伴随着减税降费的助推作用。根据习近平总书记提出的供给侧结构性改革的要求，2016年12月中央经济工作会议上提出了“三去一降一补”五大任务，其后国务院推出了一系列减税降费措施，支持小微企业发展和创新创业。2016年国务院发布的《降低实体经济企业成本工作方案》提出：用3年左右时间使实体企业综合成本合理下降，盈利能力明显增强。途径主要包括税费负担合理降低、融资成本有效降低、制度性交易成本明显降低等六方面。通过一系列减税降费举措，中国制造业景气度自2015年起触底回升，制造业增加值自2015年稳步攀升，如图1（略）所示，其中增量大多来自于高技术制造业等技术含量高的产业。
与此同时，减税降费的政策效应在助推消费提升方面也在持续发力。2019年个人所得税受惠面持续扩大，两步改革叠加后个人所得税新增减税3077亿元，累计超过1.09亿人的工薪所得无需缴纳个人所得税。统计显示，2019年上半年最终消费支出对经济增长的贡献率为60.1%，有望实现全年贡献率达80%的预期目标。个人所得税改革的深化有效减轻了居民税负，居民购买力不断提升，如图2所示（略），中高端消费市场正在形成，并且在新业态、新模式的助推下，传统行业的中高端消费市场也在转型和开拓升级中。在我国转向高质量发展过程中，随着减税降费政策效应的显现，经济增长的波动不断降低，最终消费率不断提升，消费作为我国经济增长主动力的作用得到进一步巩固。
（二）减税降费助推新旧动能转换速度加快
2015年10月，国务院总理李克强在国务院常务会议上，对当时中国经济作出初步判断，即我国经济正处在新旧动能转换的艰难进程中。在新一轮科技革命和产业变革中，所形成的经济社会发展新动力、新技术、新产业、新业态、新模式等都属于新动能的范畴。新旧动能转换的关键就在于降低对资源要素的依赖，更多地依靠技术进步、创新驱动，使创新真正成为引领经济发展的主动力。2015年至今，为适应新旧动能转换速度的不断加快，减税降费政策从宏观、笼统的“降税负”到更为微观、具体的“降成本”，每一项具体举措更为精准，对企业、市场、产业结构等引导作用更为直接。尤其是2019年减税降费政策明确提出，放宽小型微利企业标准并加大优惠力度；扩展初创科技型企业优惠政策适用范围，对创投企业和天使投资个人投向初创科技型企业可按投资额的70%抵扣应纳税所得额。利用减税措施精准助推创新成为发展的第一动力，通过技术进步实现全要素生产率的提高，是实现新旧动能转换应有的题中之义。对企业而言，抵扣的应纳税资金可以最大程度地提升企业研发经费投入，加强企业自主创新能力。2018年我国研发支出占GDP的比重为2.18%，这一比重与发达国家的差距正在逐渐缩小如下表（略）所示。《2019年全球创新指数报告》显示，中国位列全球创新指数排行榜第14位，是排名前20位中唯一的发展中国家。
（三）减税降费助推产业竞争优势巩固和深化
高质量发展阶段，走规模扩张的路径已经不再适用，钢铁、煤炭、建材等传统产业大规模扩张的阶段已基本结束。当前产业发展必须着力提升产业价值链和产品附加值，推动产业迈向中高端，以此巩固和深化产业竞争优势。在中国经济由高速增长转向高质量发展的过程中，民营经济在产业升级转型及产业优势形成中发挥着重要作用。未来最具竞争优势的新型产业必然是高端服务业或是与高端服务业直接相关的制造业，包括数字经济、“互联网+”等产业。当前，民营经济在数字经济、“互联网+”等产业具有独特的领先优势。因此，针对民营经济的减税降费举措及落地至关重要。2018年11月，习近平总书记在民营企业座谈会上指出，支持民营企业发展，要抓好六个方面的政策举措，首要的就是要减轻民营企业税费负担。随后，国家税务总局出台了《国家税务总局关于实施进一步支持和服务民营经济发展若干措施的通知》（税总发〔2018〕174号），强调认真落实和完善政策，从稳定社会保险费缴费方式、推进增值税实质性减税等方面进一步加大对民营企业的减税降费力度。据海关总署数据显示，2019年前7个月，中国外贸进出口总值17.41万亿元，其中民营企业进出口7.31万亿元，增长11.8%，增速居各类型企业之首。民营企业成为中国外贸增长生力军，反映的正是减税降费政策对民营经济发展以及产业优势形成的助推作用。
三、减税降费助推中国经济高质量发展的政策建议
当前形势下，推动中国经济高质量发展，仍需进一步打牢基础、增强发展后劲，同时更要防范风险、补齐发展短板。在各项改革措施的助推下，中国经济运行已经呈现出更多高质量特征。今后，要通过进一步深入实施减税降费政策，更好地处理实体与金融、投入与产出、政府与市场、公平与效率、国际与国内等关系问题，促进形成更具活力的微观市场主体，保持良好的经济运行状态。
（一）在财政的可持续性方面持续用力
推动经济高质量发展过程中，实现财政收支的平衡（具体指有效填补减税降费带来的财政“缺口”）十分关键。减税降费从“扩需求”转为“降成本”后，以增加赤字作为减税降费来源的方式已经不再适用，因此，既要切实减轻企业税费负担，又要实现财政的可持续性，就必须坚持开源节流。2019年，要实现财政支出和GDP增长同步、确保民生重点领域、三大攻坚战支出只增不减的目标，政府必须过紧日子。今后，一般公共预算支出压缩要保持常态化，政府在削减支出的同时还需要大力优化支出结构，确保必要支出用于民生等关键领域，减少低效及无效支出。此外还要深入挖掘财政收入潜力，中央财政方面，增加特定的金融机构和央企上缴利润，并把长期沉淀的资金收回；地方财政方面，地方政府要多渠道盘活各类资金、资产，提高资金使用效率。
（二）在税制改革方面持续用力
税制改革要与中国特色社会主义市场经济体制改革的内部环境和经济全球化的外部环境相适应。自营改增后，我国税制结构有了明显改善。在我国税制结构中，间接税数量虽然不多，但是比重较大，属于主体税类。几经改革，我国间接税在全部税收收入中的占比也由之前的65%左右下降到57%，但是直接税的改革尚待取得更多实质性进展。我们认为，现阶段我国企业税费负担仍以增值税、企业所得税和社会保险费为主，今后减税降费重点仍应围绕这三个税(费)种重点进行。在以直接税为主的财税体制未建立、经济下行压力未得到缓解的情况下，增值税作为流转税仍将是减税重点。因此，今后适应经济形势适当降低增值税征收标准以及简并增值税税率，仍是深化税制改革的重要内容。
（三）在税收法定方面持续用力
政策与改革有机结合，才能形成整体的预期引导效应。稳预期是减税降费的重要政策效应之一，只有真正落实税收法定原则，充分发挥其保障性作用，才能确保减税降费的政策效应在最大程度上得以实现。我国当前正在施行的18个税种中，只有企业所得税、个人所得税等9个税种已经立法并实施，《深化财税体制改革总体方案》提出到2020年基本实现税收法定。目前，增值税、关税、消费税等的立法工作已提上了议事日程，资源税法草案已由十三届全国人大常委会第十二次会议于2019年8月26日表决通过，将于2020年9月1日起施行。每一项税种的立法，都是深化改革的重要一步。落实税收法定原则，并将其贯穿于立法、执法和司法的全过程，才能够避免减税降费政策执行的随意性、人为性和短期性，避免因政策频繁变动甚至相互冲突引致的资源耗损，有效避免减税降费政策“打补丁”，为高质量发展提供法治保障。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2019年第10期。）
