发文文号：豫国税函[2009]34号
发文部门：河南省国家税务局
发文时间：2009-01-21
实施时间：2009-01-21
各省辖市国家税务局：
为加强普通发票管理，堵塞税收征管漏洞，打击利用发票进行的违法犯罪活动行为，省局从2008年5月至11月在全省范围内组织开展了普通发票专项检查工作。现将专项检查工作有关情况通报如下：
一、主要措施
(一)加强领导组织，确保发票专项检查顺利开展。全省国税系统加强发票管理打击制售假发票工作会议召开后，各地国税部门迅速行动，相继成立普通发票专项检查工作领导小组，建立主要领导亲自抓，分管领导具体抓，征管部门负责，相关部门紧密配合的工作机制。同时，各地积极向当地党委、政府请示汇报，取得了当地党委政府的支持和相关部门的配合。省局《2008年度普通发票专项检查实施方案》下发后，各地结合当地实际，制定检查方案，明确检查目的、形式、时间及具体内容。焦作市局建立了工作例会制、信息发布机制、定期通报制度以及工作督导四项工作机制；许昌市局制订了《许昌市国税局2008年征管综合业务检查验收方案》，对各单位2008年普通发票专项检查自查情况进行交叉检查验收，分单位形成《检查验收情况反馈》，确保工作做实做细；平顶山市局坚持双向治理，强化责任意识，确立“统一检查内容、检查方法、处罚标准、检查纪律”的“四统一”原则和“确定检查对象、实施检查、查处定性和处理执行四环节相分离”的“四分离”制度。当地党委政府的支持，工作领导小组、工作制度和机制的建立，为发票专项检查工作提供了组织和机制的保障。
(二)加大舆论宣传，努力形成依法使用发票的良好氛围。省局在12366网站开辟了普通发票使用管理宣传专栏，加强了对发票管理规定、防伪知识、标准票样、真伪查询等4个方面的宣传；并联合省电视台法制频道联合制作了《发票打假在行动》《发票管理访谈》两期节目。同时充分利用12366纳税服务平台，手机短信等渠道，为纳税人和消费者提供辨别真伪发票的信息平台，保证纳税人和消费者方便、简捷地辨别发票。周口市局与地税、财政等部门合作，结合发票摇奖活动，通过电视、电台等新闻媒体向广大消费者和纳税人进行发票专题宣传，印制了发票使用、对制售假发票案件的举报以及发票违章处罚规定的宣传资料3万余份免费向群众发放；郑州市局会同财政局、地税局联合承办的题为“发票•税收•民生”的发票二次摇奖活动，并在在郑州电视台播出；驻马店市局举办了“和谐国税 欢乐天中”广场文化暨发票摇奖仪式文艺晚会。许昌、漯河、新乡、濮阳等地结合税法宣传月，利用手机短信群发、出动宣传车、在新闻媒体刊登答记者问，以及在主要街道悬挂横幅、散发宣传单、在火车站、商业密集区等人员集中地方设立发票知识宣传台等形式，进行广泛宣传，提高打击制售假发票和非法代开发票违法犯罪的社会参与度，营造了强大声势。
(三)加强部门协作，积极探索社会化综合管票机制。为进一步落实总局“打防并举、内外结合、标本兼治、综合治理、服务与管理并重”的工作思路，各级税务机关充分调动社会资源，将发票管理工作放到大的社会环境中去，强化部门配合，营造全社会依法使用发票、诚信纳税的良好环境。
一是加强部门间信息共享与合作。洛阳市局和市财政局、市地税局联合下发了《关于加强普通发票报销凭证管理的意见》，要求各行政事业单位在报销前必须对发票的真伪进行鉴别，对鉴别出的假票不予报销并提供给税务部门进行查处。同时洛阳市局主动采集财政支付中心有效发票12928份，比对发现有疑点发票2374份，对发票疑点数据逐户逐份进行落实。焦作市积极协调各方，牵头制定了由国税、地税、财政、审计和公安五部门共同签发的《关于进一步加强普通发票管理的工作意见》，以普通发票信息交叉稽核为工作主线，详细明确了“综合管票”的组织领导、工作目标、分工和要求。08年焦作市局通过财政部门采集取得普通发票信息1659条，通过进行交叉稽核，查处违章发票89份，共计补缴税款、罚款22万元。
二是建立部门联动机制。针对社会上对假发票有一定的需求和市场的实际情况，周口市局在市政府综合治税办公室的支持下，向市、县两级国库支付中心派驻发票审核员，严把发票报销关口，截断虚假发票流入报销环节渠道，累计共审核发票6万余份，发现有问题发票406份(其中假发票350份)，金额56万元。针对商家拒开发票、消费者索要发票难现象，郑州、鹤壁、商丘、漯河等地建立国、地税部门联合“发票110”快速反应机制，对发票举报和违法发票线索及时受理、转交，对拒开发票的商家进行处罚，对举报人及时兑现奖金。
(四)完善有奖发票制度，提高消费者索取发票的积极性。省局积极协调与省财政厅、地税局联合制定《发票双奖资金筹集及使用管理办法》，将发票奖励资金纳入省市两级预算，规范双奖资金筹集及使用，解决了发票奖励资金来源渠道问题。郑州市局多次向市政府汇报，得到了政府有力支持，从2008年起，由市财政拨付专项资金用于发票“双奖”，将布奖面由0.7%提高到2.55%。周口市局与地税、财政等部门合作，在全市范围内开展发票二次摇奖活动，发票使用量迅速上升， 1-3月发售105万份， 5-9月发售284万本，增长63.12%。
(五)强化数据分析应用，提高发票管理水平。省局通过CTAIS后台提取数据，进行深入分析，发布了3大类、18小项方面的疑点数据信息。各地针对疑点数据细化分解和进一步分析比对，及时、准确地向基层单位提供有关情况和数据，增强了专项检查的针对性。各地对疑点数据实行派单式管理，要求逐条逐户进行排查落实，在排查落实的基础上，逐条逐户说明原因。南阳市局根据当前普通发票管理的实际情况，针对发票验旧金额明显小于票面额、定额发票作废异常、开业小规模纳税人存在缴销发票等问题，在省局疑点数据的基础上进一步开展数据分析，发布了3大类、30小项方面的疑点数据信息，涉及纳税人一万余户次。安阳、三门峡、济源等市局对省局普通发票疑点数据信息进行了细化和调整的基础上，增加了超出核定20%补税率、销售收入连续3个月超出核定20%调整税负率、未达起征点户持有手写版发票等指标。
(六)丰富检查方法，规范纳税人开票行为。各地采取发票倒查、延伸检查、跟踪检查等多种形式，确保普通发票专项检查查深查透。
一是采取倒查法，从用票信息入手，组织开展发票倒查，打击大头小尾、虚开发票等不按规定使用发票的行为和偷税行为。焦作研究制定了《焦作市国家税务局普通发票交叉稽核管理办法》，将普通发票交叉比对工作固化为税收管理员的日常重点工作。同时，开发了“普通发票交叉稽核比对系统”，通过对查账征收纳税人和使用手写版普通发票的纳税人2007年以来取得和开具发票信息的稽核比对，共比对出疑似转借发票、疑似假发票、虚开发票、开具作废发票等21753条发票疑点信息，经调查核实，属于虚假发票3508份，已查补税款679.1万元，罚款113万元，加收滞纳金26.2万元。
二是组织开展延伸检查，对于发现的发票疑点线索，进一步查实这些发票的出处，对涉及发票流出的企业做到一查到底；对发票使用异常的纳税人的跟踪检查，对一定时期内发票使用量明显异常或与同行业同规模相同路段纳税人相比发票使用量明显异常的，建立跟踪检查制度，防止发票流失和违法违章行为的发生。洛阳市局通过自行开发的普通交叉稽核系统提供的线索，初步确认某商厦部分商户存在长期使用、开具假发票的违法活动后，立即抽调各部门与公安人员一起突击检查。当场查获2户纳税人使用假发票，收缴假发票133份，查获2户开具“大头小尾”发票等违规使用发票72份，初步查明开具的假发票涉及金额203.6万元。
三是内部检查和外部的检查相结合。一是省局采取自查和重点核查相结合的形式，组织开展对发票承印厂检查。对普票印制厂2005年以来发票防伪品的领、用、存、管情况，特别是防伪品管理情况进行检查，澄清了2005年以来发票印制企业购进、印制、销毁发票防伪用品的具体品种、数量，对目前存在的的问题进行了分析并提出加强防伪用品管理的意见。二是各地对市局、县区局相关制度的落实情况组织检查。属于主管国税机关内部发票发售、缴销、验旧等制度落实不到位的，在追缴流失发票的同时追究相关人员责任；属于停业户发票封存制度落实不够、对纳税人在停业期间手中持有的发票及购领薄未按规定封存的，迅速采取措施避免发票流失。
四是严明处罚标准，确保问题处理到位。为严格税收执法，严厉打击制售假发票及虚开发票违章行为，各地加大了对发票违章行为的处罚力度。平顶山、郑州等地对发票的违法违章行为处罚细化明确了标准，并对降低处罚标准的特殊情况实行审批制度。
二、取得的成效
(一)有效打击了发票违法行为，规范了发票管理秩序。通过发票专项检查，全省共检查各类纳税人124895户次，查处发票违章问题17019个，查处各类违章发票716755份，查补税款6855万元，滞纳金139万元，罚款645万元，追回流失真票12307份。
(二)促进了发票管理质量的提升。
1．用票量增加，用票结构优化。全省发售普通发票31095万份，增长3605万份，同比增长了13.1 %。在用票量增长的同时，用票结构也得到了进一步的优化，手写版发票售量同比下降620万份，降幅为8%，定额版、电脑版票发票同比增长1800万份，增幅为9.7%。
2、个体用票增长较快。在个体工商户数量总体下降的情况下(2007年610906户，2008年594583户，减少16323户)，全省个体纳税人使用发票13258万份，比同期的12133万份增加了1125万份，户月均发票使用量由2007年18份增加为20份，增幅达11%。
3、流失发票减少明显。2008年全省流失普通发票80.8万份，为2007年同期的 68 %，较去年同期减少了39万份，降幅达到了33 %，流失发票现象得到了一定程度的遏制。
(三)强化了“以票控税”的管理力度。普通发票专项检查有力地促进了“以票控税”工作的落实，2008年全省对个体双定户超定税20%及小规模企业超申报补税 61545户次，补税1.87亿元。全省共组织个体税收收入35.6亿元，同比增收7.6亿元，增长27.2%。
(四)社会积极索票、主动鉴票、规范开票的意识普遍提高。通过连续两年的发票专项检查，社会参与发票管理的意识、消费者的索票意识、纳税人的规范开票意识、主动鉴别发票的意识均有提升。随着各地有奖发票活动的开展，消费者索发票的积极性有较大的提高。许多地方在原有发票票面刮奖的基础上，增加了二次摇奖，调动了消费者索发票的积极性。社会参与发票管理的意识有所提高。纳税人主动鉴别发票的意识不断提高。开展普通发票专项后，尤其是各地开展发票“倒查法”以来，许多纳税人在取得发票时增加了鉴别发票的环节，有效遏制了假发票和非法代开发票的市场。规范使用发票正逐步深入人心，打击发票违法行为的成果正在显现。以洛阳为推行发票交叉稽核系统为例，利用普通发票进行违法的行为正在逐步减少，尽管发票采集量逐步增加，但比对的问题发票占采集发票的比率正逐步降低，由系统运行初期的疑点发票率24.68%下降到目前的10.92%左右。
三、存在的问题
通过近几年的发票检查、执法检查以及发票管理数据分析，普通发票管理中仍存在薄弱环节，这些问题，既包含有内部管理方面的问题，也包含有外部纳税人的违章问题。主要表现在以下几个方面：
(一)基层人员操作不规范。从疑点数据核查结果看，大量的疑点数据反映的是数据质量问题。属于操作问题，而不是执法问题，一些税务人员操作不熟练，或者操作失误，责任心不强，造成一定数量的错误。发票管理在CTAIS中涉及领购、发售、验旧等多个模块，同时要经过从市局、区局出入库再到大厅柜台发售、验旧，管理环节多、层级多，CTAIS本身在发票管理上缺乏必要的校验功能，没有对验旧不规范发票及时监控提示，也客观上造成垃圾信息。
(二)处理业务不规范。一是在票种核定环节。表现为核定的最高持票量过高，票种变更随意。有的小个体户一个票种最高持票量达10本以上，容易造成部分纳税人恶意领购大量的发票。部分纳税人票种变更业务只在V2.0系统中进行了操作，无纸质审批资料，甚至有的纳税人不知晓自己的票种已变换或终止，有的纳税人票种在几天内变更多次。二是在发票验旧环节。验旧信息不准确、验旧结果不真实。在未对纳税人发票实物开具情况进行查验的情况下，就进行验旧操作，有的甚至在发售后立即进行验旧。随意删除V2.0系统中的已验旧信息，原因有的是确属验旧信息录入错误，而有的是为了规避以票控税。三是部分单位存在虚假停业、虚假封存发票的现象，只在V2.0系统中进行封存操作，而发票实物仍在纳税人手中使用。
(三)手工版发票监管仍然是发票管理的薄弱环节。使用手写版商业发票，以及在使用成品油零售、医药零售、机动车维修等手工发票的纳税人中，不按规定开具发票现象仍然不同程度存在。
(四)纳税人保管发票的意识较差。通过发票检查发现，部分纳税人特别是个体户，已开具的发票存根只保留一二年，有的甚至用完后就丢弃，这种现象为发票核查制造了一定的困难。
(五)纳税人发票违章使用现象较严重。一是纳税人故意不开具发票，或以信用卡、收据、销货清单代替发票，这种现象在五金、交电、电脑销售等行业较为突出。二是纳税人转借发票。纳税人本身很少向外开具发票，例如服装鞋帽零售行业，但纳税人根据核定的销售额仍然领购发票，然后将所领购的发票向外转借。三是发票票面主要项目填写不完整，特别是定额发票，有的发票中一个字也不填，给发票验旧完整性造成了一定的困难。四是纳税人使用假发票。个别纳税人为了逃避以票控税的监控，违规购买假发票使用。
四、下一步工作要求
(一)继续开展发票专项整治工作。针对发票管理中存在的问题，我省连续两年开展普通发票专项整治工作，取得了一定的成效。按照国务院、总局的统一部署，省局今年将继续强力开展发票专项整治打假工作，同时还将组织开展重点抽查、各地交叉检查，将发票整治工作常态化、规范化，建立和完善发票管理长效机制。
(二)完善发票日常监控工作机制。依托分析监控系统，建立普通发票信息预警监控平台，增加基层工作的主动性，将发票异常信息分析，与税收管理员制度、纳税人应纳税额的核定结合起来、形成治票与治税相结合，发票疑点与税收管理员巡查结合、发票异常信息与责任落实结合的管理机制，职责明确，责任到人。明确以税收管理员、税务分局为主体的发票巡查巡管制度，把普通发票检查情况作为管理员巡查记录中反映纳税人经营情况变化的重要指标，使发票检查逐渐制度化、经常化。
(三)开展发票交叉稽核工作。在全省范围内推广洛阳、焦作等地普通发票交叉稽核的经验，对纳税人开具的大额发票，有选择地进行交叉稽核，并将查处和稽核结果向受票单位进行反馈，使受票单位准确了解其取得发票的业务真实情况，从源头上预防违法开具发票行为的发生。
(四)加大数据分析应用。疑点数据的下发和核查，促进了发票管理工作，但同时省局通过V2.0系统后台提取的大量疑点数据经调查核实后，发现有部分疑点数据属于数据质量问题。今年省局将进一步加大数据分析应用，优化发票疑点数据指标，加强对指标的筛选评估分析机制，提高筛选命中率，同时针对问题反馈，建立完善疑点数据抽查、复查机制。
(五)进一步加强发票内部管理。一是要进一步规范发票验旧的操作流程，加强CTAIS发票验旧操作培训，梳理解决各类问题的最优方法，明确哪些操作是允许的，哪些操作是不允许的。统一和规范操作方法。二是要采取奖励惩戒措施，严格考核制度，根据验旧信息数据量的大小，适当增设加分项目，增强发票验旧岗位人员的责任意识和效率意识，逐步提高验旧信息的输机准确率。
二〇〇九年一月二十一日
